Ricorso della Regione Siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia,
elettivamente domiciliato presso la sede dell'ufficio della Regione
Siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre
ricorso con deliberazione della giunta regionale;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 54 e 55, commi 661 e 662, comma
796, lett. b), nonche' commi 830, 831 e 832, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»,
pubblicata nel Supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana n. 299 del 27 dicembre 2006 - Serie generale.
F a t t o
La legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2007)», pur imponendo, all'art. 1, comma 1363, una
applicazione della recata normativa compatibile con le sovraordinate
norme degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione,
contiene talune disposizioni che sembrano porsi in contrasto con la
pur asserita salvaguardia delle prerogative delle Autonomie speciali
e quindi, per quanto rileva, della Regione siciliana.
In particolare, sotto il profilo della ritenuta illegittimita'
costituzionale, si censurano le disposizioni recate dai commi
sottoelencati dell'articolo unico di cui si compone la legge:
commi 54 e 55. Tali commi, rispettivamente, statuiscono che,
con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate, emanato
d'intesa con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, sono
stabilite le modalita' tecniche di trasmissione in via telematica
alle regioni, alle province autonome e ai comuni, dei dati delle
dichiarazioni dei redditi presentate nell'anno precedente dai
contribuenti residenti, e che con provvedimento del direttore
dell'Agenzia delle dogane sono stabilite le modalita' tecniche di
trasmissione in via telematica dei dati dell'import/export alle
regioni.
commi 661 e 662. Il comma 661 prevede che «Le regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano
concorrono al riequilibrio della finanza pubblica, oltre che nei modi
stabiliti dal comma 660, anche con misure finalizzate a produrre un
risparmio per il bilancio dello Stato, in misura proporzionale
all'incidenza della finanza di ciascuna regione a statuto speciale o
provincia autonoma sulla finanza regionale e locale complessiva,
anche mediante l'assunzione dell'esercizio di funzioni statali,
attraverso l'emanazione, entro il 31 marzo 2007 e con le modalita'
stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche norme di attuazione
statutaria; tali norme di attuazione precisano le modalita' e
l'entita' dei risparmi per il bilancio dello Stato da ottenere in
modo permanente o comunque per annualita' definite»;
il successivo comma 662, dispone che «Sulla base degli esiti
della sperimentazione di cui al comma 656, le norme di attuazione
devono altresi' prevedere le disposizioni per assicurare in via
permanente il coordinamento tra le misure di finanza pubblica
previste dalle leggi costituenti la manovra finanziaria dello Stato e
l'ordinamento della finanza regionale previsto da ciascuno statuto
speciale e dalle relative norme di attuazione, nonche' le modalita'
per il versamento dell'imposta regionale sulle attivita' produttive e
dell'addizionale dell'imposta sul reddito delle persone fisiche»;
comma 796, lett. b). Il richiamato comma, al sesto periodo,
prevede che, al verificarsi di determinate condizioni, «l'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive si applicano oltre
i livelli massimi previsti dalla legislazione vigente fino
all'integrale copertura dei mancati obiettivi»;
commi 830, 831 e 832. Il comma 830 prevede, al fine di
addivenire al completo trasferimento della spesa sanitaria a carico
del bilancio della Regione Siciliana, che la misura del concorso
della regione a tale spesa e' pari al 44,85 per cento per l'anno
2007, al 47,05 per cento per l'anno 2008 e al 49,11 per cento per
l'anno 2009.
Il comma 831, dopo aver disposto che resta sospesa fino al 30
aprile 2007 l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 830 e
che entro tale data dovra' essere raggiunta un'intesa preliminare
all'emanazione delle nuove norme di attuazione dello Statuto della
Regione Siciliana in materia sanitaria, dispone che «In caso di
mancato raggiungimento dell'intesa entro tale data, il concorso della
Regione Siciliana di cui al comma 830 e' determinato, per l'anno
2007, in misura pari al 44,09 per cento».
Il comma 832, poi, statuisce che nelle norme di attuazione di cui
al comma 831, e' riconosciuta la retrocessione alla Regione Siciliana
di una percentuale non inferiore al 20 e non superiore al 50 per
cento del gettito delle accise sui prodotti petroliferi immessi in
consumo nel territorio regionale, e che tale retrocessione aumenta
simmetricamente, fino a concorrenza, la misura percentuale del
concorso della regione alla spesa sanitaria, come disposto dal comma
830.
Le richiamate disposizioni si palesano costituzionalmente
illegittime e vengono censurate, in quanto lesive delle attribuzioni
proprie della Regione Siciliana quali risultano garantite dalla
Costituzione e puntualmente sancite dallo Statuto e dalle correlate
Norme di attuazione per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Commi 54 e 55. Violazione del principio costituzionale di leale
collaborazione.
Le disposizioni dei richiamati commi, rispettivamente nella parte
in cui riservano alla Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, e
non alla Conferenza unificata, l'espressione dell'intesa concernente
il provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate (comma 54),
e nella parte in cui non prevedono l'intesa della Conferenza
Stato-regioni sul provvedimento del direttore dell'Agenzia delle
dogane (comma 55), si pongono in contrasto con il principio
costituzionale di leale cooperazione che deve presiedere e regolare i
rapporti tra gli enti che costituiscono la Repubblica.
Assolutamente arbitraria, e come tale destinata a convertirsi in
vizio d'incostituzionalita', appare la scelta del Legislatore
nazionale di non considerare in alcun modo il ruolo, il rilevo e gli
interessi delle regioni.
L'avere sancito che l'intesa prevista al fine di definire le
modalita' tecniche di trasmissione in via telematica dei dati delle
dichiarazioni dei redditi da trasmettere anche alle regioni ed alle
province autonome si perfezioni in una sede di concertazione e di
confronto che esclude la partecipazione delle regioni e delle
province autonome, oltreche' irriguardoso ed irrispettoso del ruolo
istituzionale agli indicati enti costituzionalmente riconosciuto,
appare irrazionale in quanto incompatibile con la logica interna del
sistema ed in palese contraddizione con la stessa scelta del
Legislatore finalizzata ad attivare un confronto con altre realta'
istituzionali al fine di elaborare soluzioni condivise.
Parimenti irragionevole e' il non prevedere l'acquisizione di
un'intesa delle regioni sul provvedimento del direttore dell'Agenzia
delle dogane che, assunto senza valutare le esigenze e le necessita'
regionali, rischia pertanto di non corrispondere alle finalita' che
la prevista trasmissione dei dati relativi all'import/export mira a
perseguire.
La leale cooperazione che si rivendica avrebbe viceversa imposto
di individuare una sede di raccordo fra i diversi livelli di governo
- quale appunto, rispettivamente, la Conferenza unificata e la
Conferenza Stato-regioni - per consentire un esercizio coordinato
delle funzioni e meglio rispondere ai criteri di efficienza ed
efficacia dell'azione amministrativa.
Commi 661 e 662. Violazione degli articoli 36 e 43 dello Statuto
regionale e degli articoli 81 e 119 della Costituzione - Violazione
delle norme di attuazione dello statuto regionale approvate con
d.lgs. 3 novembre 2005, n. 241, recanti attuazione dell'art. 37 dello
Statuto e simmetrico trasferimento di competenze - Violazione
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Il comma 661 impone alle Autonomie speciali, e tra esse dunque
anche alla Regione Siciliana, di concorrere al riequilibrio della
finanza pubblica oltreche' nei modi convenuti nel patto di stabilita'
che ciascuna regione dovra' stipulare con il Ministro dell'economia,
«anche con misure finalizzate a produrre un risparmio per il bilancio
dello Stato, ..., anche mediante l'assunzione dell'esercizio di
funzioni statali, attraverso l'emanazione, entro il 31 marzo 2007 e
con le modalita' stabilite dai rispettivi statuti, di specifiche
norme di attuazione statutaria.» La recata previsione, mirante a
produrre un risparmio per il bilancio statale - e, quindi, stabilendo
sostanzialmente il trasferimento di funzioni senza trasferimento di
risorse economiche o con il trasferimento di risorse inferiori al
necessario - si pone in contrasto con il criterio di simmetria
sancito dalle «Norme di attuazione dello statuto speciale della
Regione siciliana, recanti attuazione dell'art. 37 dello Statuto e
simmetrico trasferimento di competenze», approvate con d.lgs. 3
novembre 2005, n. 241, ed e' foriera di uno squilibrio finanziario a
carico del bilancio regionale in spregio dei principi sanciti
dall'art. 36 dello statuto e dagli articoli 81 e 119 della
Costituzione in tema di copertura di nuove spese e di autonomia
finanziaria, nonche' della clausola di salvaguardia recata dall'art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Disposizione, tale ultima, che - caratterizzata da assoluta
specialita' (cfr. sentenze nn. 370 del 2006 e 383 del 2005 di codesta
ecc.ma Corte), e mirante a garantire alle regioni a statuto speciale
ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, quelle forme di
autonomia piu' ampie contemplate dalle norme del nuovo Titolo V - non
pregiudica in alcun modo quelle attribuzioni e prerogative
riconosciute dai singoli statuti di autonomia, e dunque, al contempo,
non consente che al di fuori degli strumenti pattizi in essi
individuati, od anche liberamente convenuti, si incida
sull'equilibrio finanziario e sull'autonomia regionale.
Va a tal proposito osservato che il patto di stabilita' interno
che ciascuna regione a statuto speciale e provincia autonoma dovra' -
ai sensi di altre, non contestate, disposizioni della medesima legge
finanziaria 2007 - concordare con il Ministero dell'economia e delle
finanze costituisce un quadro unitario e complessivo, all'interno del
quale, in una condivisa visione d'insieme, completa e coerente,
dovra' essere fissato un livello complessivo della spesa rilevante al
fine del perseguimento degli individuati obiettivi di finanza
pubblica, risultante dalla sommatoria di limiti quantificati per la
spesa corrente ed in conto capitale, anche con riferimento alle
economie di spesa. In tale omnicomprensiva sede, va definito ogni
obiettivo cumulativo e globale di risparmio, sia relativo alla
regione che attinente allo Stato.
Cio' premesso, si osserva che la disposizione contestata,
finalizzata unicamente a produrre un risparmio per il bilancio dello
Stato, comporta di contro, palesemente, un corrispondente aggravio di
spesa per il bilancio delle considerate Autonomie speciali, ponendosi
dunque in aperta ed insanabile violazione, come cennato, con i
principi sanciti dall'art. 36 dello Statuto della Regione Siciliana e
dall'art. 119 della Costituzione in tema di autonomia finanziaria, e
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione per cio' che attiene
all'obbligo della copertura delle nuove o maggiori spese, e determina
altresi' una lesione ai connessi principi di armonizzazione e
coordinamento dei bilanci e della finanza pubblica.
Il perseguito riequilibrio della finanza pubblica, invero, non
puo' essere raggiunto mediante un mero spostamento della incidenza
dei costi derivanti dall'esercizio di funzioni pubbliche, bensi'
soltanto attraverso interventi equilibrati, coinvolgenti tutti i
soggetti che ai sensi dell'art. 114 della Costituzione costituiscono
la Repubblica, finalizzati alla eliminazione degli sprechi ed alla
ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse.
La disposizione del comma 661, poi, unitamente a quella recata
dal successivo comma 662, si pone altresi' in contrasto con l'art. 43
dello Statuto, che demanda alla Commissione paritetica ivi prevista
la determinazione del contenuto delle norme attuative dello Statuto
regionale.
Ed invero ambedue i commi in questione, predeterminando
unilateralmente il contenuto di future norme di attuazione
statutaria, violano il principio di pariteticita' che presiede alla
determinazione pattizia delle medesime, palesandosi evidentemente,
allo scopo, del tutto insufficiente la garanzia procedimentale, del
resto ovvia, alla quale si rinvia, svuotata di fatto di ogni
contenuto, laddove esso viene individuato, viceversa, in via
anticipata ed unilaterale.
Comma 796, lett. b). Violazione degli articoli 3, 23 e 119 della
Costituzione, e dell'art. 36 dello Statuto della Regione Siciliana.
Premesso che secondo il costante orientamento di codesta ecc.ma
Corte (ex multis, sentenze nn. 50 del 2005, 287, 196, 6 e 4 del
2004), va ritenuta ammissibile la censura proposta dalla regione
anche in ragione del contrasto con le calendate norme costituzionali
non relative al riparto di competenze con lo Stato, poiche', nella
fattispecie tale violazione comporta una compromissione delle
attribuzioni costituzionalmente garantite alla regione stessa, si
rileva che la disposizione impugnata si pone in contrasto con gli
articoli 3 e 23 della Costituzione, confligge con il principio
dell'unitarieta' del sistema tributario e con il principio
perequativo di cui all'art. 119 della Costituzione, e lede
l'autonomia finanziaria regionale di entrata e di spese riconosciuta
dal medesimo art. 119 Cost. e dall'art. 36 dello Statuto regionale.
Cio' premesso, si osserva, in primo luogo, che la riserva di
legge sancita dall'art. 23 della Costituzione non puo' ritenersi
soddisfatta da una previsione normativa (come quella censurata) che
ipotizza l'applicazione di tributi senza individuare alcuna aliquota
che limiti il prelievo fiscale ad una percentuale della base
imponibile considerata. Siffatta previsione, invero, non tiene conto
della capacita' contributiva degli obbligati e determina altresi' una
gravissima disuguaglianza - in spregio dell'articolo 3 della
Costituzione - tra i cittadini residenti (e le persone giuridiche
aventi sede) nelle diverse regioni italiane, in relazione a fatti ed
accadimenti che si pongono al di fuori della loro possibilita' di
determinazione e di controllo.
La disposizione impugnata si pone altresi' in violazione
dell'autonomia finanziaria regionale, quale risulta sancita dagli
art. 36 dello Statuto e 119 della Costituzione - che non prescinde
tuttavia dalla riconosciuta unitarieta' del sistema tributario, che,
peraltro, si impone anche in ragione di quel «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario» individuato tra le materie
di legislazione concorrente dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione - e, rimettendo in fondo al potere, peraltro
discrezionale, dell'amministrazione statale l'accertamento del
verificarsi di quella situazione da cui scaturisce l'applicazione
delle considerate imposte «oltre i limiti massimi previsti dalla
vigente legislazione», altera il sistema costituzionale di
imputazione della titolarita' di competenza nella materia
considerata, non consentendo alla regione di provvedere, nei limiti
delle scelte possibili e delle risorse disponibili, alle
determinazioni che le competono secondo quei «principi di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»,
espressamente richiamati dall'art. 119, secondo comma, della
Costituzione.
Commi 830, 831 e 832. Violazione dell'art. 43 dello Statuto
regionale e degli articoli 3, 81 e 119 della Costituzione.
Le disposizioni in questione fissano un aumento unilateralmente
disposto della quota di compartecipazione della regione per gli anni
2007-2009 (comma 830), senza che venga contemporaneamente previsto il
trasferimento delle necessarie risorse.
Infatti la retrocessione, in forza di apposite norme di
attuazione (comma 832), di quote del gettito delle accise sui
prodotti petroliferi immessi in consumo nel territorio regionale, e'
prevista soltanto per quote aggiuntive e ulteriori - sia rispetto a
quelle unilateralmente disposte per gli anni 2007-2009, sia rispetto
a quella (sempre unilateralmente) fissata dal comma 831 per il solo
anno 2007 nell'ipotesi in cui non si addivenga alla prefigurata
intesa preliminare - di compartecipazione regionale alla spesa
sanitaria.
Le disposizioni, pertanto, imponendo un rilevante aggravio di
spesa a carico del bilancio regionale - quantificabile, per gli anni
2007/2009, e sulla base dei dati riferiti all'esercizio in corso,
rispettivamente in 185, 371 e 556 milioni di euro - determinano anche
un grave squilibrio finanziario della Regione Siciliana, palesemente
non in grado, in relazione all'entita' delle somme in gioco, di
sopportarlo mediante la rimodulazione e la compressione di altre voci
di spesa, in spregio ai principi sanciti dagli articoli 81, quarto
comma, e 119, quarto comma, della Costituzione che sanciscono
rispettivamente l'obbligo della copertura delle nuove o maggiori
spese ed il principio di corrispondenza delle risorse alle funzioni
pubbliche attribuite che integralmente, mediante le diverse fonti di
entrata, devono essere finanziate.
Le disposizioni medesime, prevedendo una maggiorazione di quote
della compartecipazione finanziaria per gli anni 2007-2009 senza
trasferimento alcuno di risorse aggiuntive, e determinando quindi un
trattamento difforme rispetto a quanto previsto in relazione alle
ulteriori maggiorazioni prefigurate dal comma 832 - per le quali, di
contro, e' prevista una simmetrica retrocessione di risorse -
peraltro, violano quel principio di eguaglianza che, sancito
dall'art. 3 della Costituzione, e' destinato a trovare applicazione,
in forza di un procedimento di astrazione e secondo la costante
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, anche nei confronti dei
fatti, delle situazioni e degli istituti giuridici, ponendo
sostanzialmente un divieto di discriminazioni arbitrarie ed ingiuste,
e configurano quella arbitrarieta' della legge che si converte in
vizio di costituzionalita' anche in ragione della violazione
dell'appena richiamato principio di eguaglianza.
Rilevato, incidentalmente, quanto appaia velleitario il
dichiarato «fine di addivenire al completo trasferimento della spesa
sanitaria a carico del bilancio della Regione Siciliana» (cfr. comma
830), se solo si considera che l'importo globale di detta spesa -
quale risulta in astratto imputabile rispetto alla popolazione ed
all'ambito regionale in seguito alla ripartizione delle
disponibilita' finanziarie complessive destinate al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale - corrisponde, sostanzialmente, al
complesso delle entrate tributarie regionali, e che pertanto
l'auspicato integrale trasferimento impedirebbe di fatto lo
svolgimento di tutte le altre fondamentali funzioni pubbliche
ascritte alla regione, si osserva che le disposizioni impugnate si
pongono altresi' in contrasto con l'art. 43 dello Statuto laddove
limitano l'intervento della Commissione paritetica ivi prevista
all'individuazione di quelle misure percentuali di concorso regionale
alla spesa sanitaria discendenti dalla prevista simmetria rispetto
alla quota di gettito da devolvere, mentre rientra viceversa tra i
suoi compiti il definire, tra gli altri, anche tutti i profili
finanziari connessi all'esercizio delle funzioni attribuite.